二、是农村客运基础设施落后、条件差。特别是城乡跨区的乡镇客运站场建设严重滞后，绝大多数乡镇无客运站，更无等级客运站。公路客运短途经营的特点决定了其本身就是成本高、效益差的班线。经营效益不好的原因是多方面的，主要是燃油料价格上涨幅度较大、客源不足、道路状况差、税费过高；对于企业来说，这种线路安全管理难度大、事故隐患严重；路况较差，加上农村客运班线普遍存在平时实载率低，早、晚、周末、节假日等时段客流集中，容易发生超载等违法行为；而且现有农村客运适用车型少，目前允许在农村客运中使用的客车基本都是普通中巴，使群众感到出行非常不便。

    三、推进城乡客运优先发展的共识不足。“优先发展公共交通”的理念目前已被广泛接受，被认为是贯彻落实科学发展观和建设节约型社会的重要举措。公共交通优先即“人民大众优先”，其原则是鼓励客运交通普惠最大化、效率最大化，从该原则来看，不应只涉及城市公交，服务城乡居民（尤其是农民）出行的短途客运也是体现服务均等化的公共客运，也应当成为公共交通优先发展的重要主题。但是目前关于公共交通优先的认识尚未统一到统筹考虑城市居民和广大农村居民的出行需求上来，对农村客运的公益性的认识不足，容易造成关于城市客运和农村客运在发展政策方面的不衔接。要解决短途客运与城市公交有失公平的矛盾，必须在观念上有较大突破，应该认定短途客运也是为城乡居民出行提供普遍服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质其实是完全一致的。

    四、短途公路客运亏损严重，财政补贴难以落实到位。短途客运车主要的运行线路在乡镇，它的特点就是客流量少，流向、流时不固定，运价水平低和车辆油耗、费用高、农民消费水平低，而且它享受不到城市公交的种种优惠政策，面临全面亏损的尴尬局面。

    就地处长三角中心的常州公路运输集团有限公司来说，由于各种各样的原因，迄今为止，短途客运的经营改革在集团公司内还只是刚刚开始，公司化经营难度较大。除了一部分经营线路在公司化的潮流中实施了公交化改造，并且取得了一定的经济效益和社会效益，当然，这主要还是针对一些主干班线。例如：常州-金坛、溧阳、宜兴、江阴、无锡等。即便如此，有的干线虽然客流量较大，运营收入不错，但由于票价太低，成本过高，依然入不敷出。

    以“常澄城际”班线为例，它是江苏省内首条城际便捷客运班线，2011年该班线实际完成营收674.93万元，而全年的运营成本却高达726.56万元，实际亏损达51.63万元。今年油价的大幅上调更是雪上加霜，今年3月20日0号柴油从7.29元/升上调到7.80元/升，涨幅达0.51元/升。也就是说仅3月份该班线单车的油料成本就要增加1408元！虽然政府上调了燃油附加费，常州到江阴的票价提高了一元，但对于居高不下的油价，可谓杯水车薪，企业的运营压力可想而知。

    对于在短途支线上的公司化改造，常运集团也曾经进行过一段时间的试验，但结果不甚理想。仔细分析公司化改造失败的原因，主要在三个方面：A.市场区域未净化，公司化改造的条件不成熟，经营没有优势。由于公交线路的延伸、私家车的增长、黑车的泛滥、成本的上升都挤压了市场，公司化的经营利润得不到保障；B. 短途支线班次公司化改造后需配备随车售票人员，使各种运营成本增加；C. 短途支线班次的经营特点需要晚班驻站，早班早发，给安全和生产管理带来难度。反过来，对于目前的城际间跨区短途支线客运市场，承包经营还是一种必要的补充，在一定程度对于公路客运巩固传统市场起到了一种市场占有、市场支撑的作用，如果在这些支线班次上实行公司化经营，不仅难以为公司带来良好的经济效益，而且会加重企业的负担。因此，承包经营的方式暂时不能被完全替代，公司化改造在这样的班线中难以实行。

    虽然相当一部分短途班线（支线）仍然实行着承包经营的方式，但是目前许多班次面临经营困难、难以为续的局面，这种情况不仅在常州有，周边的一些城市也同样存在。

    以常运集团下属的客五公司为例，短途跨区间班次较多，承包经营困难的现象较为突出。官林、杨巷（属于宜兴）班线运营车辆由最初的七辆减少到现在的五辆，珥陵（属于丹阳）班线由以前的六辆到现在的四辆，无锡玉祁班次虽然给与多项扶持帮助，经营情况依然不见好转等，这些短途班线均呈现了一种萎缩的态势，不仅如此，经广泛调查，各短途班线承包人的承包积极性还在进一步下降。具体分析主要有以下几个方面的原因：

    1.外部经营条件的变化。随着城乡公交化的进一步实施，公交班线的延伸压缩了短途客运的利润空间。拿官林班线为例，自从328、312路公交车开通后，低廉的价格和方便的服务使乘坐人数直线下降，加上私家车的增加和非法营运车辆（费用低、经营灵活的黑车）也在一定程度上争夺了市场份额，造成该班线经营利润逐步下滑，每天的营业额较两年前平均下降近25%，同样的情况在其他短途班线上也同样存在；

    2.经营成本急剧上升。两年前柴油的市场价格为4.80元/升，而近来随着国际原油价格一路攀升，燃油价格也一路走高，目前达到了7.80元/升，而且还有继续上升的趋势。拿官林线来说，目前使用的是金龙KLQ6883，平均百公里油耗达24-25升，每天运营约300公里的燃油费用支出较两年前签订承包合同时要高出250-280元，使该班次运营利润大幅缩水，有时甚至入不敷出，不得不经常在客流较少的时间段停运，以减少成本支出；

    3.规范运营的要求越来越严格。短途客运客源分散的特点和便捷出行服务的要求与规范运营存在一定的矛盾。城乡短途客运部规范经营的现象长期存在，但随着城市的发展，短途进城班次受交通规划的限制，进、出城线路大都背离乘客的需求，而且市区范围内禁止上下客，规范运营的要求越来越严格。没有稳定的上下客站点，这样就给乘客乘车带来了不便，同样在一定程度上造成大量客源的流失，影响车辆的运营；

    4.离安全管理的要求还有差距。在时间分布上，除节假日外，短途客流具有明显的不平衡性，一般规律是早、晚两个高峰期，其他时间客流相对较少。从安全方面来说，超载是绝对不允许的行为，相对于乘员较多的公交车来说，目前的车型核定座位较少，自然也影响了承包人经营利润的获取。利益的驱使使一些承包人铤而走险，超载行为在该时间段时有发生，严重危害行车安全。前不久938车丹阳班承包人就因为超载20%未达50%（19座超4人）而被上网处罚，公司给予违约论处，责令重新招标，并对其他班次GPS检查有超载行为的承包车主都予以严厉处罚。即便如此，超载行为还是屡禁不绝，时有发生；

    5.班线本身的问题。城乡短途客流的区域差异性较大。不同地域、不同流向的短途客流，在客流的强度上存在较大的差异。经济发展的不均衡和支线、干线的区别、人口流动的方向造成了不同班线间客流的差异，加上短途客流的层次性强，长距离出行频率低、短距离出行率频高，使不同班线间的运营收入差异较大。因此，大多数承包经营的短途支线班次只适合小型车辆运营，即便如此，经营者也经常在客流较少的时间段停运，减少空驶浪费。

    从经营的稳定与公司安全运营两方面考虑，处罚毕竟不是长久之计，如何解决两方面的矛盾成为当务之急。对于这些具体问题常运集团也曾考虑改变思路，积极需求变革，但结果都不算理想。

    首先是燃气车改造。从降低运营成本入手，引进同样大型的CNG/LNG车辆。其突出优点是使用成本降低。就官林班线来说，燃气车的燃料费用支出相对于目前柴油车要节约25%-35%；缺点一是固定投入较大，可供选用的车型较少。9米长度的燃气车价格较高，基本都在38-45万之间，车价高的结果是车辆的折旧费用高，使使用成本增加；如果选用11-12米的大车型，不仅车价更高，折旧费用上升，而且由于短途支线客运的特点就是早晚两头高峰期间乘客较多，中间时段乘客较少，选用大型车辆在高峰期间非常有利，但在乘客较少的时间段就会造成车辆实载率的下降，空驶率增加，成本的上升。缺点二是后期的维护费用较高。燃气车的结构特点决定了其使用后期成本及维护费用相对柴油车要高一些，特别是使用两年以后的车辆，同样会造成成本支出的增加。

    另外，与使用小型车辆相比，9-12米的大型车辆也有欠缺。为了保证车辆的动力性，9-12米的大型车辆一般都配备的是六缸发动机，加上车辆大，重量重，相对油耗也就较高。在短途客运班线上，12米的车型其燃油消耗大约在29-32升/百公里之间，即使使用燃气车，下降一定的成本后也折合燃油21-23升/百公里左右；9米的车型与之相差不大，一般在25-27升/百公里之间，使用燃气后大约折合燃油消耗为18-21升/百公里。而使用小些型号的车辆（7米左右），由于本身自重较轻，加上配备的大多是四缸发动机，即使在城市路段，燃油消耗也只在12-13升/百公里之间，降低成本支出明显。因此，可以说大型车基本不适合短途支线客运。

    那么，在短途支线客运上7-8米的车型是否可行？目前，就常运集团来说，在支线上运行的大都是老旧的中巴车型，车辆小，核载乘员少，在此范围内可供选择的车型较少。就公路客运来说，最多也只能上到25-28座左右，难以满足市场需求。当然，7-8米的车中也有使用LNG的型号，而且各大型客车制造厂都有生产。以某客车厂生产的KLQ6770G车型为例，其使用的是玉柴四缸180马力的燃气发动机，金龙自制底盘，公路客运可上牌28座。因为是投放市场不久，具体的燃料消耗还没有数据，估计较柴油消耗要降低成本支出25%左右。唯一的缺点就是车辆价格较高，厂方给的参考价格（包括空调）高达36-37万元（不含空调的出厂指导价为29.3万），与其他客车生产厂的同类型车辆价格相差不大。与KLQ6728GE4柴油车相比，车辆的溢价高达15万元以上，目前看来投资过高。同样以官林线为例，与使用7-8米的KLQ6728GE4柴油车相比，按目前的柴油价格计算，每天可以节约约80元左右，一年约三万余元，按目前的车辆使用年限来看，前期多投入的资金将难以收回。分析后主要是因为短途班线本身每天的公里数就较少，如果加上使用小车型的话，燃油消耗并不太高，造成使用LNG后的净节约量同样较少，所以就达不到降低成本支出、维持基本利润的效果了。

    五、地区间对开客运企业相互协调不到位。由于地区间经济发展的不均衡，地区间的公路客运短途对开班次在对开关系上缺乏对等协调，加上一些历史遗留问题和各地方客运公司对短途班次的扶持力度不同，各公司出于自身利益的考虑，造成相互间协调配合存在问题，也同样制约了短途公路客运的发展。比如在车型的选择、班次的调整、结算关系、时间的安排等许多方面，缺少相互间的沟通协调。而且班线的调整、审批必须双方同意，如果一方存在障碍，则另一方就难以实施改革。