近年来，受新冠肺炎疫情等因素影响，公众出行习惯发生深刻变化，城市公共汽电车客流大幅下滑。交通运输部发布的交通运输经济运行情况数据显示，今年一季度，全国公共汽电车完成客运量89.2亿人次，同比下降11.7%，比2019年同期下降超48%。公交企业普遍经营困难，更有部分出现了停运风波，行业可持续发展面临挑战。

　　2023年10月9日，交通部等九部门印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，对目前的公交行业遇到的困境提出15项政策举措，为各地推动城市公共交通健康可持续发展指明了方向。

　　公交之困

早高峰时段乘客排队登乘300快外公交车/记者拍摄

　　“我上班坐公交车比坐地铁快大概20分钟，还便宜很多。”家住朝阳区双井附近在大钟寺上班的柳先生每天都坐300路公交车上下班，坐公交是他测算过最便捷、性价比最高的通勤方式。公交车班次比较多，路线也比地铁的选择更多，公交站的密度比地铁站的密度更高。

　　因为通勤时段可以走公交专用道，坐公交车用时更短。“坐地铁的话一个多小时，坐公交车大概40~50分钟，开车的话时间上和公交车差不多，但是坐公交车可以在座位上休息。我从双井坐公交车到单位大概2块钱，地铁的话5块钱。”

　　家住劲松在三元桥上班的高女士也有同感，公交车走公交专用道基本不堵车，相比高峰时段拥挤的地铁，公交车满载率更低，乘车舒适度更高。“我的起点和终点都是能直接点到点的，上车就走，所以非常方便。地铁的站点到我家或者是到我上班的地儿都需要步行挺长时间的。公交还很便宜了，我上下班每天2块钱。而且现在在APP上可以看到下趟公交车的时间，还挺准的。”

早高峰后公交站台老年乘客增多/记者拍摄

　　上午9点半之后，公交站台上候车的老年乘客占比明显增多，车辆的满载率也很快降低。不少市民反映，“平时很少坐公交，因为我家楼下就地铁站。公交的话会堵车，有时候时间还是不可预测，还是会有点焦虑。”“我一般周末的时候不怎么坐公交，就只有上下班的时候会坐。”老年乘客则更愿意选择公交，“我有老年卡，就可以免票了，平时公交车里也是老年人更多。”

　　有公交专用道、票价低等因素吸引了部分通勤人群选择乘坐公交车，不过，相比拥挤的地铁，路上越来越多的私家车、电动自行车等，乘坐公交车出行的人正在不断减少。根据北京公交集团发布的社会责任报告，2019年北京公交完成客运量超31亿人次，2022年约为17亿人次。

公交站台候车乘客寥寥/记者拍摄

　　从全国范围看，公交客流正在被其他交通工具不断分流。据公安部统计，截至今年6月底，全国汽车保有量达3.28亿辆，居全球第一，十年间机动车增长了2.73倍。中国自行车协会数据显示，2022年我国双轮电动车社会保有量已突破了3.5亿辆。

　　交通运输行业发展统计公报显示，与2019年公共汽电车完成客运量近692亿人相比，2022年降幅达49%。今年一季度，全国公共汽电车完成客运量89.2亿人次，同比下降11.7%，比2019年同期下降超48%。虽然数据下滑与疫情不无关联，但有数据显示，2014~2019年平均每年公交客运量自然流失2.41%。

　　停运风波

河南商丘公交公司停运通告/来自网络

　　困局之下，不少公交公司一度出现停运风波。今年2月23号，河南商丘公交公司发布通告称，受疫情冲击、国家新能源补贴政策调整、财政补贴不到位等多种因素叠加影响，公司亏损十分严重，经营异常困难，已经无法继续承担老百姓出行的公益性事业和民生工程。3月1日起暂停运营市区公交线路。这一公告很快被删除，商丘市人民政府发布的情况说明显示，市政府工作组已进驻，将依法依规查明情况，进一步纾困解难，确保市区公共交通正常运营。河南商丘公交公司工作人员对此表示，公告只是说停运，但一直都没有停运，目前公交乘客并不多。

湖南衡山县公交客运公司发布停运通知/来自网络

　　2023年9月18日，湖南衡阳市衡山县嘉年华城市公共客运有限公司发布停运公告，称因从2020年起，国、省对城市公交运营补贴断崖式取消，疫情持续三年、学生就近入学无需乘坐公交、出行业态改变、共享单车剧增、非法载客无处不在、免费群体扩张等诸多因素导致公交营收惨淡。

　　当记者联系该公司时，工作人员表示，公布的停运时间还没到，公司负责人就已经与当地政府协商好了，现已正常运行，没有停运，票价也没有变化。“我们现在工资还有部分没有发，但是政府不允许停运。”

　　对于目前该公司运营的资金，她说，“政府肯定以后会解决。”记者就此事与衡阳市交通运输局联系采访时，却被拒绝。

湖南衡山县政府网相关情况说明截图/来自网络

　　据媒体统计，自2021年以来，国内公交停运等事件至少曝出18次，理由多为疫情冲击、客流下降、国家新能源补贴政策调整、财政补贴不到位等。这些事件多以公交公司发布停运公告为开端，后当地政府部门介入协商，恢复运营，但公交公司具体困难如何解决鲜少公布。

湖南娄底双峰县和森城市公交车服务有限责任公司停运通告/来自网络

　　九部门明确支持政策

　　针对城市公交困境，本周一(12月9日)，交通部等九部门印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，提出完善城市公共交通支持政策、夯实城市公共交通发展基础、加快落实城市公共交通用地综合开发政策、加强从业人员权益保障、加强组织实施保障五方面共15项政策举措。

　　清华大学交通研究所副所长杨新苗认为，政策的出台十分及时，当务之急是要尽可能保障城市里有公共交通运营服务的主体，因地制宜地为他们提供更多的条件。“公共交通企业自主权非常少，可以给他们更多自主权，比如选什么样的车，开行什么样的线路，进行什么样的建设，如果说有利于他们现在渡过难关，增加更多的客流，城市可以给予积极支持。运输系统实际上是复杂的事，它和城市、和当地的老百姓是密切结合的，中国城市的大小不一，各自情况差别挺大，实际上这也是鼓励大家去探索适合自己的路子。”

公交车上老年乘客较多/来自网络

　　城市公交具有公共服务属性和较强的公益性，投入大、回报周期长，长期以来基本靠财政补贴维系。随着老龄化时代的到来，老年人等免费乘车群体比例越来越大，目前大部分城市免费和优惠乘车人群占四成以上，部分中小城市甚至达到八成。

　　《意见》第一部分就明确了落实运营补贴补偿政策，特别强调要“量力而行，合理确定优惠群体的范围”。应综合考虑城市公共交通运营成本、公众承受能力、财政补贴等因素，制定城市公共交通价格并建立动态调整机制。

　　国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东分析指出，公共交通具有很强的公益性，实际上是政府出钱给老百姓提供服务，就需要根据政府的财力来去确定优惠范围、力度。“政府的钱也都是老百姓的钱，随着老龄化的社会的到来，以及不同城市公交服务的群体不太一样，政府财政就需要量力而行来确定优惠的人群或者是比例。”

公交车正在充电/记者拍摄

　　交通部2023年6月发布的《2022年交通运输行业发展统计公报》显示，截至2022年末，全国拥有公共汽电车超70万辆，其中纯电动车占比近64%。大城市的电动公交比例更高，深圳等城市的公交电动化率已经达到100%。

　　《意见》鼓励各地对新能源城市公交车辆充电给予政策支持，在保障新能源城市公交车辆夜间充电执行低谷电价的基础上，在日间设置部分时段执行低谷电价，利用地方政府专项债券等工具支持城市公共汽电车场站充换电基础设施建设。

　　北京公交集团北巴传媒公司所属隆瑞三优公司科技信息部负责人安振佳表示，目前北京公交集团投运公交充电站200多处，服务8000多辆纯电动车的充电。“咱们的电价都是按照国网的标准电价结算的，政府层面目前还并没有在电价上给予我们优惠，主要是服务费这块，我们自己确实承担着好多成本。我们当然首先还是以服务这市民的需求为主，但是如果能有一些电价补贴，我们肯定也是比较乐意的。”

　　吸引增加公交客流

　　公交目前面临的困局也倒逼其运行机制变革、运行功能变化等，这次发布的《意见》等政策正推动着公交车品质和性能发生变化。依靠多种举措提高公交自身的竞争力，吸引更多的人主动乘坐公交，既是城市交通高质量发展的需要，也是提高公交收入的重要手段。《意见》指出，要持续优化城市公共交通线网，促进城市公共汽电车与城市轨道交通在线网、站点及运营层面的衔接融合，通过大数据应用提升城市公共汽电车运营效率。

东三环工作日上午9点30分车辆通行情况/记者拍摄

　　以北京为例，“十四五”以来，北京公交集团已累计优化线路379条次。一方面，削减与轨道交通长距离并行，客流下降较为明显的道路或者路段的公交线路，利用减重复节约下来的资源加服务，在新建小区，包括地铁和公交覆盖相对薄弱的地区，增加了服务，实现与轨道交通的错位发展。“十四五”以来，北京公交集团已经增加了336公里的公交线网覆盖，方便了400多个小区居民的出行。另一方面，结合站台等一些接驳设施的完善，通过微调线路、增设中途站位等措施，方便公交地铁的接驳换乘。同时，结合轨道交通成网之后的客流需求变化，响应乘客接驳地铁新需求。

　　北京公交集团线网中心高级业务主管张宇石介绍，下一步，将继续减、加结合，动态优化地面公交线网布局，努力实现公交线网与城市发展的协同，服务供给与乘客需求的匹配，有限运力资源的高效利用。“近期，我们将针对旧宫南部、清河小学、电科院社区等一些乘客需求较为集中的区域开展线路调整工作，年内还将结合通州城市副中心的建设，地铁新线开通等等带来的客流需求变化，对周边的公交线网进行完善。”

公交专用道/来自网络

　　这次《意见》提出，要设置公交专用道、信号优先等“保障公交优先通行”，提高公交运行速度与准时性;“改善设施条件”、“公交服务提质增效”，提高公交出行的便利性、舒适性等。

　　国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东认为，应当更加精细化地规划设计城市公交专用道，公交信号优先等。“在公交专用道公交路权方面还需要进一步加大力度优化，不需要的时段、路段可以取消，但是需要的时段和路段去加强，最大的标准是是不是堵车，堵车了就需要有更多的人坐公共交通，使得总的出行的效率最高，保障我们的公交车不会因为堵车时间不可靠。”

　　《意见》还明确支持城市公共汽电车企业充分利用运力资源，开通通勤、通学、就医等定制公交线路。优化定制公交管理流程，提高办理效率。支持发展“公交+旅游”服务模式，适度加密主要客运枢纽至城市景区景点的公交线路，支持城市公共交通枢纽场站拓展旅游服务功能。

北京市朝阳区呼家楼中心小学学生登乘通学公交/记者拍摄

　　2023年9月1日开始，北京公交集团已在朝阳、海淀、丰台、西城4个区试点运营通学公交，线路从最开始的25条增加到31条，日均运送学生从901人增加到3200多人次。

　　“我从二年级刚开学就坐这个车，我以前都是早上爸爸送，晚上奶奶接，都是走回家的，现在坐这个车更方便，并且也快到冬天也就冷了，坐这车更舒服。车里还有公交集团的阿姨和学校的保安看着，感觉很安全。”“我们姐弟都坐这车，可以让父母减轻一点压力。比普通公交车舒服，座椅很软。”首批开通通学公交的朝阳区呼家楼中心小学的学生们说。

通学公交车内部/记者拍摄

　　“挺方便的，我们都是上班族，没有太多时间送他上下学，坐这个车特别方便，它是点到点，我们给他送到这个公交站点，到那边是老师去接。挺好的，价格方面单程5块也挺合适。以前我们开车送的话，第一比较拥堵，第二时间比较赶，因为我们还得去上班。”朝阳区呼家楼中心小学二年级学生家长薛女士说。

乘务员确认家长信息/记者拍摄

　　与常规线路客流减少不同，像通学公交这样高品质、个性化、多元化的公交服务正在吸引着越来越多的乘客。北京公交集团线网中心业务管理梁亮透露，今年北京公交集团多样化公交专线从年初只有不到400条线路，到现在已开行700多条线路，从运行人次上来看，年初日均客运量是1万多人，现在仅定制公交最高峰日的客运人次已经突破5万，日均达4.4万，现在每天的多元化出行服务达6~7万人次。

　　多元服务增收

　　下午6点多，在木樨园公交场站的超级充电站，4个超级充电桩满员充电。家住附近的新能源车主方先生像往常一样下班顺路来充电。“离家近、价格更便宜，像我这充满一次的话大概能节省20块钱，比目前我看到过的90%的充电站价格低，充电速度也比较快，环境也好得多，公公交集团国企经营，相对更安全靠谱，因为我们之前在其他地方遇到过充不进电，但是押金不退的充电站。这里也不用押金，直接充电。”方先生说。

　　新能源出租车司机赵师傅趁着充电间隙，在车主服务中心接热水泡了碗方便面。“挺好，我哪一天不来两次，晚上12点还来这儿，方便，来了有水喝，服务也挺好，环境也好，可以休息一会儿，价格还可以。”赵师傅感慨。

木樨园公交场站“超充港湾”/记者拍摄

　　目前，像这样的超级充电站全市已投运13处，北京公交集团“超充港湾”是基于公交场站具备相应条件的前提下，对周边市民充电需求调研后，在需求高的地区优先建站，切实解决周边社区居民电动汽车充电桩距离远、数量少、充电慢等难题。都是依托公交场站进行建设，利用土地性质相对稳定的公交场站，通过实地调研，在周边的市民有迫切充电需求的地方布局。

　　北京公交集团北巴传媒公司所属隆瑞三优公司科技信息部负责人安振佳介绍，今年年底预计建设完成100处，充电覆盖规模应该在6到10个区，至2026年计划在北京市建造500处的超级充电网络。

　　“主打的也是公益性质，设计都是标准式的，充电站的运营时间是24小时全天候，配备都是4根大功率直流快充240千瓦的设备，单枪充电输出可以达到1000伏250安，真正能实现‘充电一刻钟、畅行800里’的超充理念。超级充电站还设有车主服务中心，提供饮用水、充电宝、微波炉等设施。为了保证充电安全，配备了一名现场的值守人员。有一些场站电的功率足够，场站的面积也相对比较宽阔，会建设一些功率是120千瓦快充设备，满足市民的实际充电需求。”安振佳说。

木樨园公交场站“超充港湾”车主服务中心/记者拍摄

　　近年来，北京公交集团不断拓展公交场站的综合利用，从场站边角资源利用开始，如，公交便民驿栈、超充港湾、错时停车等功能，解决周边百姓最后一公里面临的民生问题，包括与其他企业合作，在电信信号缺失的地点，利用场站空间合作建设电信信号塔等。

　　不过，北京公交集团基建行政部杨跃也表示，由于公交场站的用途是公交场站用地，在多样化经营的时候，用途性质不能够轻易变更，内部的配套设施也不能够随意更改。公交企业只能在既有状态下，利用现有资源和空间挖潜更多的功能。“开发建设有一些局限性，希望推出政策的同时，同时配套它的实施细则，指导企业去做一些相关的工作，就更为流畅了。”他说。

公交便民驿栈/记者拍摄

　　公交场站也同样面临用地不足、被疏解外迁等困境。目前北京公交集团在全市范围内有700多处公交场站，但其中2/3是租赁性质，永久场站的占比少之又少，随着核心区疏解，不少场站面临外迁，对城市公交的调度和使用效率产生不小的影响。这次《意见》指出，严格落实城市公共汽电车场站配置标准，在大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站。

　　对此，国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东解读，“有一些城市已经在推行公交场站的配建制度，不是大的停车场，它是就在建筑物地下或者是一小块区域做上10个左右的停车位，或者最多20个停车位，对线路的开设、车辆的调度都是非常有用的。”

深圳南山中心区智慧公交车库/来自网络

　　在程世东看来，这次《意见》的发布是城市公共交通健康可持续发展的开端，未来更需要政府、公众、企业三方协同努力。一方面适应形势变化、根据财力合理确定公交服务标准、优惠人群和力度，以适度降低支出;另一方面多措并举努力吸引更多客流、适时适度调整票价，以增加主营收入，同时公交企业充分利用自有资源努力实现多元增收;在此基础上，及时、足额的政府补贴予以保障。